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小城镇之路在何方——新型城镇化背景下的小城镇发展学术笔谈会
编稿时间:2017-12-12 字体: 发稿人:株洲规划局
  高度重视作为居民点的小城镇变迁规律 

  何兴华(中国城市规划学会副理事长) 

  小城镇可以作为居民点、作为管理单元、作为政策对象来分别理解,关于小城镇发展的争议往往是因为将此三者混为一谈。作为居民点的小城镇,它们是客观存在,也无所谓起个什么名称.它们既不可能消失,也不可能承担太多功能。因为居民点体系是由众多的自然、社会和人文因素逐渐促成的。管理单元则不同,它们是根据治理需要划定的,具有更多政治的、人为的因素。如果作为政策对象,其界定就成了某种政策的适用范围,这虽然也是治理手段,但是时效往往更短,具有更多的公共权力动态干预的特征。因此,关于小城镇到底是小城市加镇,还是规模较小的城市性质的镇,还是应该包括建制镇和乡集镇,实际上是关于发展重点的争议。从人居研究角度,可以参照费孝通先生的社会学定义,把小城镇作为区别于乡村和城市的一种过渡状态的居民点。作为居民点的小城镇不管是否作为发展战略,仍在动态变迁并发挥作用。所谓争议只不过是后两种情况,例如“撤乡并镇”、“移民建镇”属于管理单元的调整,“特色小镇”、“历史名镇”属于政策对象的界定,由于大多涉及权力结构和利益关系,必定会有不同的看法。,学术不应当满足于解释政策对象,而应当把更多的精力用于研究小城镇作为居民点变迁的客观规律,为政府的科学决策提供咨询。 

  历史地看,居民点变迁的制度性推动力量由政府作用、市场机制和民众互助共同构成,不应过分强调某一方面的作用,或者经常在三者之间摇摆,而是要努力在三者之间建立平衡二由于行政干预过多,我国的城镇化滞后于工业化。城乡二元的经济社会结构导致乡村工业化、乡村城市化,小城镇成了大战略。但发展小城镇仍旧用行政手段不行。1984年调整设镇的标准,镇的数量大大增加,城镇化随之提高。法规和政策总是要限制大城市,鼓励小城镇,但结果总是大城市不断超规划规模大发展。这些说明,作为居民点体系重要构成的小城镇有其自身的发展规律。小城镇规划需要探索这个规律。但是现代城市规划传到中国时,对乡村治理并无概念,民国时期的乡村建设运动,也几乎没有物质规划的内容。新中国成立之初的城市规划实践受苏联二战后重建过程中城市规划经验的影响,比较重视城市布局形式和市政设施。人民公社规划强调“山水田林路村”整齐划一,普遍缺乏依据,规模过大,改革开放后由政府推动的村镇规划,虽然遏制了乱占耕地的势头,但依据仍旧不足,城乡统筹规划的要求下,普遍存在用城市规划的方法对待乡村和小城镇的问题。科学规划需要兼顾市场机制和民众互助力量对小城镇变迁的影响。 

  当前的特色小镇建设也需要注意同样的问题。一般说来,能够长期繁荣的镇,都有一定特色。但是,特色与平庸是相对的,许多小城镇就是为了满足当地居民的日常生活而存在的,并不需要在规模上大发展、标准上大提高。往往是由于互相学习模仿,反倒是容易趋同了。因此,所谓特色小镇并不完全是“打造”,而是向常规和理性回归,是将小城镇本来就有的特色创造性地发掘出来。东中西不可能一样,省内各县也不可能一样。如果有一定的模式,就没有特色。通过命名推动的特色小镇建设,与小城镇发展战略通过命名重点镇的方式防止遍地开花是类似的思维模式,其实大多是对现状的认可,并不能等于是对今后的长远预测。所谓特色是产生比较优势的前提条件,也是竞争力的具体体现。这如同选拔运动员,只能是自身已经表现出某方面的条件,再搞强化训练。放到新型城镇化进程和城乡统筹背景条件下来认识特色小镇,作为农村之首、城市之尾服务于农村居民还不够,还要服务于城市居民,为治疗严重的城市病作出贡献。但是.任何政策都不可能使已有的小城镇都得到发展,因为这些小城镇的形成是与农业文明和工业文明相适应的,需要根据网络社会和生态文明的要求进行不断优化。 

   

  小城镇发展的关键在于内在要素资源的合理集聚与配置 

  彭震伟(中国城市规划学会小城镇规划学术委员会主任委员, 

  同济大学建筑与城市规划学院党委书记,教授) 

  1980年代以来,小城镇一直是我国城镇化战略中的重要内容.被认为是由于处于城市和乡村之间而能够起到承上启下的“蓄水池”作用,避免在城镇化过程中大量乡村人口直接涌入城市(尤其是大城市)并产生城市病..同时,我国在改革开放初期也确实出现过小城镇发展的相对繁荣时期,并被总结出不同的发展模式,如苏南模式、温州模式等。但是,总体来看,我国的小城镇发展政策并不成功,绝大多数小城镇未得到应有的发展,也并未起到城镇化过程中人口迁移的“蓄水池”作用。究其原因,最重要的是未能很好地处理好小城镇发展中最为关键的要素资源的合理集聚与配置。曾经被总结为成功的各种小城镇发展模式,均是利用了'。当时经济体制转型中的过程性特征,使得小城镇的产业及其产品占据了外部的市场。'经济体制转型趋于成熟和市场更加规范时,原本向小城镇倾斜这些要素资源的情况就不再出现,小城镇发展也就同时进入了冬眠期。因此,在目前小城镇普遍规模小、基础设施薄弱、承载能力低的情况下,在城镇化过程中需重新思考小城镇发展的模式,改变以往过于依赖外部要素资源投入的小城镇发展思路,而应将重点转向如何挖掘小城镇内在的要素资源集聚并加以合理配置。 

  小城镇既包含了小城镇镇区或集镇(居民点),也包含了其服务的广大乡村地区(行政区域),在当前统筹城乡区域发展的前提下,应更加着重在小城镇的行政区域范围内集聚与合理配置要素资源,并促进小城镇的发展。以下从两个方面进行阐述。 

  首先,小城镇区域的最大地域特征是城乡二元的土地所有制并存以及相对城市而言的低密度与松散布局。在当前推动城乡发展一体化和健全其体制机制的宏观政策背景下,统筹城乡建设用地和建立统一的市场将是小城镇要素资源集聚和配置的首要选择,近期上海郊区以“土地整理+”为主要特征的小城镇发展模式提供了一个很好的探索案例。我国实施“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇化战略在小城镇发展中的重要体现就是节约集约利用土地资源,城乡建设用地的减量化是重要的途径,包括散乱、废弃、损毁、闲置以及低效利用的城乡工矿仓储用地和农村居民点等现状建设用地,通过对其进行拆除复垦,开展对该类存量低效用地进行减量的土地整理活动,提高土地使用效率,实现存量土地挖潜。在此基础上,整合挖潜的土地资源及其它要素资源向具有发展潜力的小城镇集聚,并积极获取外部其它要素资源补给,实现小城镇的持续发展。同时,小城镇区域的土地减量化导致乡村居住形态的适度改变,也要求小城镇建设应同步促进乡村集体资产的培育和乡村自组 

  织结构的完善,以保障乡村人12在城镇的有序集聚,活化乡村社区架构与社区治理,最终实现城乡良性互动和协调发展。 

  其次,资金资源的匮乏是限制小城镇健康发展的主要原因。国家近期出台了推进开发性金融支持小城镇建设的相应政策(建村[2017]27),这对全面提升小城镇的建设水平和发展质量具有重要的意义。同时,开发性金融对小城镇建设的支持应站在小城镇区域乃至更大的范围考虑城与乡、建设用地与生态用地、保护与发展等要素协调的小城镇区域特征性问题,以开发性金融资本要素构建平台和纽带,整合小城镇区域内的各类要素资源向小城镇集聚,发掘小城镇生产、生态、景观、教育、文化等要素资源的价值,发挥小城镇区域在生态和乡土文明方面的核心竞争优势,建立面向城市地区的输出机制,并积极获取更多小城镇区域以外的资本、人才等要素补给,实现小城镇的积极复兴。近年来在我国部分地区先期开展的特色小镇探索,其成功的经验无一不是企业为主体的外部要素资源引入与当地特色要素(尤其是文化要素)的完美结合。因此,借当前国家新型城镇化战略和特色小()镇建设的强大政策推力,通过引入外部的创新要素,挖掘小城镇区域的自然、房屋、设施、环境等本土特色元素进行再加工和再创作,吸引文化、创意、体育、休闲、旅游、养老等产业进驻,打造小城镇区域的特色业态,带动小城镇居民及其周边乡村区域农户、农业生产组织或企业转变经营方式,将为小城镇的再次活力发展提供新的路径。 

   

  缺什么补什么——对新型城镇化背景下小城镇发展的思考 

  特色小镇要从文学和美学中汲取理论源泉 

  沈迟(国家发展和改革委员会城市和小城镇改革发展中心副主任兼规划院院长。教授级高级规划师) 

  政策、制度和市场对小城镇的导向不一致,导致了小城镇发展方向性的迷失。自改革开放以来,从思想认识和政策层面,从来没有忽视过小城镇的重要作用,甚至在夸大其作用。从1980年代城市建设“22字方针”、费孝通先生三访江村提出“离土不离乡、进厂不进城”.到1998年的“小城镇大战略”。从“城市化”到“城镇化”,甚至“城市群”到“城镇群”,直到最近各地纷纷提出打造特色镇的规划。无论是城镇化还是农村经济和社会发展的政策制定和学术研究,从来都没有忽视过“城市之末,农村之首”的小城镇的重要性。尽管说“城市化”、“城市群”并不会忽视“镇”的作用,而文字上写了“城镇化”或者“城镇群”也不见得就能够提高“镇”的地位。 

  小城镇实际的发展状况似乎并没有太多受到上述所谓城镇化的政策所影响。我国小城镇发展的黄金时期应该是在1980年代后半段,当时乡镇企业工业产值几乎占了半壁江山,相应的小城镇发展也呈现出“空前绝后”的活力和盛况。究其原因一是当时我国经济发展阶段处于工业化初期。也是刚刚从计划经济向市场经济转换的初期,集体企业、中小企业适应市场能力比大型企业、国有企业强;二是当时各项改革“从农村包围城市”,乡镇企业比位于城市的国有企业更具有制度上的灵活性;三是当时还没有《土地法》,乡镇企业可以自由地在小城镇成长发育,但是要异地发展则非常困难。1990年代工业化城镇化的焦点就趋向于沿海地区了,无论小城镇还是大中城市,这主要是因为外向型经济所致。1999年《土地法》实施以后,作为城市建设的土地需先征归国有,乡镇在其自有土地上发展企业的门槛大大加高,加上重化工业和房地产向大城市地区的导向,乡镇企业和小城镇风光不再。尽管这一时期我们从来没有忽视过小城镇,但是我们可以发现小城镇的发展更多地是受到经济发展特征和制度的影响。 

  对于当前小城镇如何发展,我认为首先需要认识经济发展的阶段性特征:第一,从过去的短缺经济时代,到现在的饱和经济时代。经济已经进入新常态,工业40,产业结构也调整、提升;第二,城镇化已经进入一个新阶段,突出以人为本、和谐、绿色、高效的新型城镇化,对城镇发展有了新要求;第三,信息化时代改变了传统的时空观念,也影响着我们城镇的发展形态;第四,我们的改革已经进入一个阶段,从国家层面更加强调市场在资源配置中的作用,当然也包括给大中城市配置还是给小城镇配置。如果我们的政策符合市场的规律,则会起到事半功倍的作用,如果是逆向而行则可能起不到作用。要促进小城镇健康持续地发展,重要地是了解、认识市场对小城镇的选择,哪些产业选择小城镇?选择哪些小城镇?我们现在的政策和法规还有哪些不适应的地方需要改革? 

  如果我们尊重市场,尊重市场对资源配置的选择,就应该看看与小城镇发展相关的制度需要怎样的改革。例如财税制度,对于那些经济实力很强的镇,能不能少抽取一点?土地制度,能不能不要按照层级一级级分解(到小城镇几乎就没有了)还有一系列审批和执法权,能不能对那些经济发展非常活跃的镇多放一些权?小城镇发展有其自身需求,小城镇并不是为了分担()大城市的压力而发展的,虽然客观上有一定的作用。我国幅员辽阔,不同地区的小城镇有着相当大的差异。东部沿海发达地区,城市群地区集中了绝大多数发达的小城镇,这些小城镇是市场和资金的目标,对上述改革的需求更迫切。而中西部绝大多数小城镇,其主要的功能是公共服务向农村地区延伸的桥梁,是需要政府财政转移支付才能支撑的,其主要任务就是做好对所在农村地区的基本公共服务。因此去年三部委也只明确准备设1000(大约占建制镇的5)镇。成为特色产业鲜明的试点镇。 

  这些小城镇缺的是政府职能、财政体制以及上级政府有权配置的资源,把这些改革做好、补好,才能真正实现推进小城镇健康有序发展。 

   

  分化发展对基层小城镇的影响以及需要关注的两个问题 

  耿虹(中国城市规划学会小城镇规划学术委员会副主任委员, 

  华中科技大学建筑与城市规划学院城市规划系系主任,教授) 

  本世纪以来,我国东部沿海地区与中西部地区小城镇发展差距加大,同时,由于信息化与市场化发展,加上快捷的交通物流网络体系与扁平化的交易结构,导致小城镇作为传统支农中心的经济组织和服务职能逐渐弱化,在城镇化进程、区域经济发展以及“城一镇一村”关系中的地位和作用也随之出现摇摆和模糊。为此,需要对小城镇的分化状况,尤其是对于普遍居于弱势地位的广大弱城市化地区基层小城镇的发展问题予以特别关注与思考。 

  (1)在分化发展的全局化与镇村关系松动的普遍性态势下,通过构建健康、安全、合理、高效的新型基层镇~镇、镇一村关系,稳定小城镇在城乡体系中重要的功效层级地位。 

  小城镇量大面广,是自下而上以点带面实现区域协调发展的重要主体,是实现城乡公共资源均衡配置的重要地域空间层级。然而快速城镇化下的要素快速外流导致镇村关系逐渐疏离甚至解构,这种解构是多层面、多要素、多内涵的,包括了空间关系、经济关系、社会与人员流动关系、公共服务供给与传递关系等。从小城镇发展的内涵和本质来看,仍然应该强调其在城乡体系,尤其是在广大乡村地区的突出功效地位。因此,从城乡协调和镇村协调发展的长期战略目标出发,急需在基层关系解构的同时重构健康、安全、合理、高效的新型镇一镇关系、镇一村关系,以帮助广大农村地区基层城镇获得更好的功效层级地位并有效地发挥作用。要在空间、经济、人口与社会发展方面对城乡一体化作出响应,通过制度创新为实现城乡要素平等自由交换而提供宽阔的空间载体和自由的协作通道,也为强化基层经济一体化、协作化发展,避免外部影响下的自身无序竞争提供保障机制;在公共服务供给和传递方面,顺应时代发展背景下的镇村功效格局的扁平化、网络化趋势,镇村一体、镇镇协作,建立新型城镇化时期基于政策与制度创新的跨镇区的镇村公共服务一体化关联协调发展模式(生活圈发展模式),从而使基层城镇与镇村之间的新的关联能够成为系统自组织、自运行的持续动力。 

  (2)分化发展导致广大基层城镇职责的回归与分流,需要有顶层设计对其特殊保障性职能进行肯定与维护。 

  未来除了部分产业转移与发展通道(如“一带一路”等) 

  上的城镇会有机会获得新的快速崛起机会之外,大多数小城镇仍然会上升受阻,或转型乏力(很多甚至并无转型发展需要),只有走内部强化发展、精细化发展、精明化发展的道路,在政策保障前提下主动承担好城乡一体化发展的承接、转换、传递职责,沉于基层,基于农村、生态基本环境的载体性特征与任务,做好三农、三生的基本服务、监督、引导工作。为此,需要对分化与解构主题下的基层城镇基本职责的回归与分流进行分类辨别和政策梳理工作,对具有重要的国家粮食安全、生态安全和基层社会的安全稳定意义与作用的区域小城镇进行基本职责分类,并做好相应的政策配套,使广大中西部欠发达地区特别是农业地区的小城镇以及乡村能够在国家政策层面得到基本肯定和保障,除了原有的贫困保障政策和扶贫政策之外,充分肯定其基础农业、生态产业的国家与区域贡献作用,不要因其在特色小城镇建设或者转型发展方面的难以作为而失去应有的关注和支持。此外.基层小城镇也要积极探索以镇村社区关联为主导的镇村空间的一体化发展模式,这不仅是基于要素外流以及乡村空心化现象对新型城镇化与精明收缩目标的积极响应,也是吸收传统乡里社会治理经验,促进当下乡村社会紧密化和谐发展的新途径,同时也是在可能的政策支持下,促进以现代化、集约化、和谐化、生态化发展为基本任务表述的城镇职责提升的积极途径。 

  总之,分化发展是小城镇发展的全局性状况,层级分化、关系解构与职责分流是其中的基本内涵,也是许多小城镇未来发展的新的基础条件。从广域层面来说,应把握整体分化状况,制定全局性分化发展的引导思路,同时对广大基层城镇的城乡一体化发展做出科学的制度性安排;对于个体城镇来说,也应明确时代发展主题和未来发展方向,在充分梳理自身资源条件和外部发展技术支撑条件下,做出目标明确、步骤协调的积极回应。 

   

  特色小镇要从文学和美学中汲取理论源泉 

  刘士林(上海交通大学城市科学研究院院长,教授,国家“十三五”发展规划专家委员会委员,文化部文化产业专家委员会委员) 

  在现实主义小说创作中,关于人物的塑造曾有过一场争论:表现个性还是表现共性,在《致玛·哈克奈斯的信》中,恩格斯提出:“现实主义的意思是,除细节的真实外,还要真实地再现典型环境中的典型人物”。 

  在我看来,这也可以用来指导今天的特色小镇建设。首先,从“细节的真实”看,小说中的经典人物和成功的特色小镇相似。在前者,一个人与众不同的生平经历、思想性格、内心情感等,是他是否能成为经典小说人物的基本元素二在后者,一个小城镇在自然景观、空间布局、产业形态、生活方式、文化风俗等方面独特的资源禀赋,同样是它能否建设特色 

  小镇的“物质条件”。其次,从“再现典型环境中的典型人物”看,在文学创作上,这集中体现了现实主义和自然主义的本质区别,后者只是对现实生活的“照相机”式的机械反映,而前者则在人物身上倾注了作家全部的思想和爱恨情仇。对特色小镇目前也可以划分为两种方式:一是从产业或商业的“功利”目的出发,把小镇的特色资源、自然禀赋等“拼凑”起来,主要考虑的是怎么赚钱或以最低的成本赢取最大的利润;二是满怀对诸如“城市病”、“农村病”、“城乡二元矛盾”等当代社会问题的“深刻思考和痛苦的爱”,希望通过特色小镇规划建设为山重水复、百病缠身的城市化进程探索出一条新路。 

  很多资源、禀赋和投入差不多的小镇,有的经过规划、设计和建设实现了自身的“凤凰涅粲”,而有的在经历了几乎相同的工序后却变成了“四不像”。如果说在小说创作中,最重要的是作家的才华和审美创造力,那么对特色小镇,最关键的就是如何保护、传承和再现小镇的文化价值和精神气质。因为诸如自然景观、空间布局、产业形态甚至包括生活方式、文化风俗等,在本质上都类似于文学创作的“素材。每个规划师、设计师都很容易拿到,但用什么样的理论方法去认识和辨别、用什么样的审美观念去提炼和升华出小镇的“文化意蕴”和“审美意境”——这些真正决定特色小镇是否真有特色的关键因素和细节。在本质上则如同康德讲的“天才”或严羽讲的“妙悟”,既不是每个规划师、设计师所能具备,也不是通过学习和模仿就能得到的。理解了这个文学和美学原理,不仅可以为规划设计提供新的理论指导,也才能以平常心去看待特色小镇建设的成败得失。 

  毋庸讳言,特色小镇规划建设的同质化倾向正变得日益严重。在深层次上看,这是以产业经济学、工商管理学、旅游学等为指导理论的苦果:从经济目标和商业需要出发,大都忽略了小镇的文化和审美价值。这是很多特色小镇不建则已,一建就出现过度开发、过度商业化或千镇一面、特色全无的根源一要想真正传承和护持特色小镇的文化本体,必须大力引入文学理论、美学、文化研究、民俗学等人文科学的理论资源和价值尺度。把文学、美学原理等运用于特色小镇规划建设,不仅有助于认识“什么是小镇自己的生活”,同时也是对马克思关于“人也按照美的规律来建造”这一重要论断的生动运用,可以最大限度地避免在特色小镇中出现“生活在他处”的异化。而现实中越来越严重的问题无疑是,尽管目前特色小镇越建越多,为城市人寻找乡愁提供了越来越多的选择,但实际上一种更深的忧虑已经山雨欲来,这就是在小镇和在大都市中已没有什么区别,被很多作家反复描写和城市人苦苦寻觅的小镇和乡愁,不是离我们越来越近,相反却是越来越远去了。 

   

  张京祥(南京大学建筑与城市规划学院教授) 

  随着国家新型城镇化战略的提出,特别是近来席卷全国的“特色小镇”建设运动,又使得小城镇的发展重新进入了人们的视野。在“皇权不下县”的传统农业社会,小城镇作为乡村地区贸易交换的地理中心,因市而兴,造就了诸如明清江南市镇的繁荣。改革开初,一方面是因为从乡村释放出来的劳动力无法顺利进入城市.另一方面乡镇企业得益于当时国家短缺经济时代的低成本优势,大量的小城镇依托乡镇企业而兴盛起来,由此创造了“离土不离乡,进厂不进城”的“就地城镇化”模式、这一时期的小城镇因为扮演了中国城镇化进程中的“减压阀”、“蓄水池”,而被冠之为“小城镇,大战略”(费孝通)。当时我们认为找到了一条既可完成工业化,又可避免西方国家“城市病”的中国特色的城镇化之路。然而,在1990年代中后期启动的大规模工业化、城镇化进程中,曾经灿若繁星、GDP贡献中占据半壁江山的乡镇企业,因经济与技术优势不再而纷纷倒闭,留下的是大量土地占用、环境污染和特色丧失的衰败乡镇,以至于费孝通先生晚年也对“小城镇战略”进行了反思。 

  此后,全国各地的小城镇就处于一种非常尴尬的境地:为了推进城镇化,大量的中小城市(尤其是县城)放开户籍限制,鼓励农民进城。与此同时,随着交通等区域基础设施建设的网络化,乡村与县城等中小城市之间的通勤联系日益便捷。显然,县城等城市在就业机会、基础教育、生活服务等各个方面都比小城镇有显著的优势,于是小城镇在乡村要素向城市流动中成为被逾越的空间;近年来,国家又大力关注和支持乡村的发展,各种资金、制度扶持向乡村倾注,新农村建设、美丽乡村建设等开展得如火如荼,乡村面貌形象大为改观。一些乡村更是成为工商资本青睐的新场所,小城镇在城市要素向乡村流动的过程中再次被逾越:虽然我们不断强调小城镇作为“乡之首,城之尾”的重要地位,但在整个城镇化过程中小城镇事实上处于一种两头不靠的“中空”状态, 成为了城乡聚落体系中缺乏竞争优势的“夹心层”。 

  在中国城镇化的“下半场”,在未来的城乡发展格局中,面广量大的小城镇到底路在何方?简要而言,大约有三种主要的方向: 

  (1)有风景的地方就有新经济,一些具有优越区位、独特自然或人文资源禀赋的小城镇,在工商资本和新经济要素的推动下,将成为旅游、文创、互联网经济、体验经济等新产业、新业态集聚的空间,这就是当前风靡各地的“特色小镇”。需要指出的是,特色小镇的魅力是“特”,核心是要有持续发展的活力,全国各地正在掀起不顾实际、运动式的特色小镇建设风潮,最终一定会留下许多令人遗憾的“空镇”、“鬼镇”,这是实践中必须竭力避免的。 

  (2)随着中心城市都市区化进程的发展,一些小城镇有可能成长为都市网络功能体系中的重要功能节点,承担着某些独特的都市型功能..例如,这些小城镇聚集了中心城区外迁的大学园、制造业园区,兴建郊区大型娱乐场、购物中心,承担空港新城、高铁新城功能等等,这些小城镇事实上已经成为都市功能体系中不可分割的组成部分,许多地方也常常将之成为“新市镇”,也有一些新市镇在随后的城市空间拓展过程中,渐渐地融入到城区范围之内,成为事实上的城市型地域。 

  (3)在远离中心城区、缺乏特色优势和发展条件的乡村腹地,大量的乡镇还是要扮演着乡村地域服务中心的角色,为周边的乡村地区提供基本的公共服务配套。这一类的小城镇发展处境是最艰难的,也是各种市场资本没有兴趣的地方,但在整个城乡聚落体系中恰恰是不可或缺的,因此尤其需要政府的关注和公共财力的扶持。当然,我们也要依据实际情况和城镇化进程的变化,适度合并一些乡镇,将有限的财力更好地投放到需要的地方,提升这些小城镇的服务水平和人居环境品质。 

  总之.中国的城乡聚落体系正在经历着新一轮的巨大重构,对于小城镇的发展,我们需要制定更加精细化、多样化的政策,采取更有针对性的策略,既不能只关注城乡两端而置小城镇于不顾,也不能一窝蜂地搞时髦应景式的“造镇运动”。 

   

  史怀昱(陕西省城乡规划设计研究院院长,教授级高级工程师) 

  近年来,陕西涌现出一批独具地域民俗文化特点的小镇,成为旅游新“网红”。其中,具有典型代表性的是主打关中民俗和美食文化的礼泉县烟霞镇袁家村。每逢节假日及周末,袁家村里游客摩肩接踵。万人停车场车水马龙,场面十分壮观。仅春节假期就接待游客1365万人次。而袁家村原有居民仅62户,286人,随着民俗游的火爆,吸纳了周边区域约了3000多人在此安家置业,更是带动了周边十个村和旅游沿线1万多农民致富二一时间,“袁家村”成为关中大地上争相模仿的对象,据不完全统计,近两年陆续复制袁家村做法的在陕西就有70多处。 

  在“袁家村”被热烈模仿的同时,陕西省政府主导的“重点示范镇”、“文化旅游名镇”建设稳步推进。“重点示范镇”以打造县域副中心为目标,通过产业培育、设施配套,形成县域城镇化的重要载体。“文化旅游名镇”建设则依托各地深厚的历史文化资源,发展旅游业,带动小城镇建设。“十二五”期间,陕西35个重点示范镇平均落户企业30余家,镇区面积平均扩大约2平方公里,吸纳进镇人口、提供就业岗位镇均达到15万人;31个文化旅游名镇实现旅游人数镇均上百万人次,镇均旅游收入达4亿元,4A级景区占到143A级景区占到13。在“两镇”的示范带动下,全省128个镇跻身全国重点镇,4个镇被确定为建设镇级市试点,对全省城镇化发展带动作用明显。 

  政府主导推动的“两镇”建设,民间热度虽远不如袁家村,甚至也有一些声音在怀疑是“政府工程”,但对推动陕西城镇化发展是实实在在的起到了巨大作用。“袁家村”具有特色鲜明的产业主导,市场作用明显,服务对象偏重于“游客”,而对服务本地居民的公共服务设施、基础设施等关注不高。在其模式被迅速推广的同时,同质化、单一化的问题越来越凸显,甚至有些地方为了造一个特色小镇,而把原本世代居住在这里的居民搬迁出去,引进纯商业开发,反思陕西小城镇发展建设的现象和问题,笔者认为在当前 

  特色小镇建设中应该注意以下几点: 

  (1)特色基于地域特征挖掘而来,切忌简单模仿复制:袁家村展现的是关中地地道道的农村生活,是关中民俗的一部分,正是基于此,袁家村找到了为自己“量身定做”的“特色”产业;而且在空间塑造上也深入挖掘当地民俗,布局紧紧围绕“关中民俗”展开,形成小而精致的空间特色,唤醒大众对于传统符号的审美觉知,激发内心深处精神世界的认同感:袁家村充分发挥了市场作用,通过村民组织合作,形成了一套自下而上的内生发展模式。其成功既有对发展特色的精准把握,也有开发模式、要素市场、区位条件等的综合影响,缺了任何一项,在发展培育过程中都可能会面临的问题,需警惕“特色”不可简单复制。 

  (2)注重以人为本,回到“小城镇”这个本源。小城镇是承担就地就近城镇化的重要力量,对于促进“人”的城镇化意义重大。“城镇”是生产生活的载体,具有系统性的特征,是生产、服务、管理、协调、集散等众多功能的集合体一单独强调任何一个方面,可能都会给小城镇发展带来问题。必须强调特色小镇的综合性,生产与生活的协调,避免功能单一。特色小镇发展既要关注产业就业,但也不能为产城融合留下隐患。 

  (3)特色小镇建设要量力而行。特色小镇的提出为小城镇发展带来了政策、资金等多项支持,各地都争先建设特色小镇,享受政策红利。而这一过程中也就出现了大规模建设、集中上项目等情况,虽然初期城镇面貌改善较大,但由于后续资金、产业发展、人口集聚等问题,造成了土地、资金的浪费,因此,特色小镇的建设必须要量力而行,立足小城镇自身的发展条件和阶段特征,循序渐进、稳步发展。 

  陕西省区域发展条件各异、资源多样化程度高,各地城镇化也面临不同阶段、不同问题,脱离了区域背景和发展阶段,仅以经济或某项单一领域得失来判断,则往往会得出片面的结论,同样,特色小镇建设也需因地制宜、因时制宜,在挖掘特色的同时,也不能忘记小城镇发展的本源,量力而行才能促进小城镇持续健康发展。 

   

  温春阳(广东省城乡规划设计研究院副院长,教授级高级规划师) 

  小城镇是我国“城”与“乡”两种发展形态的衔接点和转换站。改革开放以来,承接贸易全球化、人口、资源等红利,由需求导向的制造业和商贸流通业飞速粗放发展为主要动力引擎,东部沿海地区不少小城镇已成长为“富可敌市”的特大镇,客观上加速了我国的城镇化进程,但同时也带来公共服务供给不足、千城一面、环境质量恶化等问题。 

  随着我国经济步入新常态,产业发展模式更加注重综合绩效的提升,新经济业态对空间的多元特质化需求为区位和资源优势赋予了新的内涵。近几年“特色小镇”从概念到实践引起全国关注,本质上可视为上述新空间需求得到契合时“产镇融合发展”展现出的强大生命力。在小城镇建设进程中,如何以新型城镇化发展理念补足小城镇当前普遍存在的功能配套、特色风貌、管理水平、社区建设等短板,有效承载市场、资本和产业从更广泛的空间与角度持续注入,是回答“小城镇发展路在何方”这一问题的关键。 

  2016年至今,我国的小城镇规划建设逐步走向了规范化发展的轨道,农业发展银行等政策性金融机构也着手启动对特色小城镇建设的专项支持。体现了供给侧结构化改革思路对特色小城镇开发市场热潮的精准调控。结合对政策的理解和参与的小城镇规划建设实践的总结,我认为推进小城镇建设工作,还需要进一步处理好以下三方面的关系。 

  (1)处理好新业态植入和发展成果共享的关系。目前小城镇尤其是特色小镇项目往往聚焦于高端服务业和先进制造业的引入和驱动,但是这种从最基本乡村公共服务商贸流通产业向新业态的跃升,并不足以带动原居()民就业层次、收入水平和享受公共服务品质的相应提升,相反,部分传统产业从业者还可能面临技能“掉队”的困境。应从更合适的尺度统筹中心镇区和镇域在产业门类、公共服务供给、居民征地拆迁安置等方面的均衡发展。以社区营造等模式更好地保障原居()民在小城镇建设中共同规划、共同缔造美好环境、共同分享发展成果等各项权利。在贵州黔南“天文小镇”规划中,我们注重产业功能培育与村民幸福提升的充分融合,围绕天文主题发展“科学天文、公众天文、经济天文”三大特色功能,产业布局兼顾了射电天文论坛等高端职能、观星营地等参与性旅游项目以及天文器材加工等制造产业,充分吸纳本地人口就业,使天文产业惠及百姓,并结合资源和人口分布在镇域范围内进行统筹安排,实现“产业优、百姓富、生态美”的有机统一。 

  (2)处理好高标准建设与小城镇风貌特色的关系。特色小城镇建设背靠产业、资本和政策扶持,通常肩负着高标准建设、高效率实施等标杆性工程的重任,然而众多外部利好条件并不一定能保证营造出既兼顾空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性又实现地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”有机统一的精品。我国规划设计行业对城市风貌特色的研究实践多数聚焦于城市新区和历史文化保护等领域,对于小城镇的积累储备相对不足。小城镇风貌特色的营造要适应不同人群的审美文化心理等方面的需求,一方面要提炼、延续地域文化精华,在满足本地人文风情的同时,逐渐形成吸引远方客人的独特魅力;另一方面更要引导乡村地区形成现代文明的生产生活方式,需要在传统中上融入现代文化、跨地域先进文化元素进行多元化创新发展,以得到更广泛的社会认同。要在新一轮小城镇规划建设中在风貌特色营造上取得新进展,既要通过“众创众规”等新型规划设计组织模式凝聚更多业界和公众的创作智慧,又需要以工匠精神贯穿于规划设计建设实施一体化全过程。 

  (3)处理好经济规模扩张和绿色生态保育的关系。人、物、信息、资金流的集聚是小城镇永续发展的必要条件,但由此产生的经济活动和规模扩张不可避免地存在生态基础设施承栽力超载的风险。因此,在追求品质化、精品化的同时,要戒除盲目“高大上”的攀比和高碳高生态足迹的享乐型服务模式。应当十分注重在绿色化发展前提下进行产业谋划,在低碳生态原则下提升宜居水平,并可探索采用大数据支撑的生态资产评估审计、碳交易、绿色金融等新型政策工具组合,削减建设发展可能带来的负面环境影响。 

   

  小城镇发展应回归“人居”本质 

  袁锦富(江苏省城市规划设计研究院总规划师,教授师高级规划师) 

  什么是小城镇?新型城镇化背景下的小城镇如何发展?费孝通先生认为“小城镇是一种正在从乡村性社区变成多种产业并存的向着现代化城市转变中的过渡性社区”,也就是说,小城镇是城镇化和现代化的产物。新型城镇化背景下,小城镇发展更强调以人为本、区域统筹、城乡统筹、强化特色、提高质量和美丽宜居。小城镇的发展是城乡现代化的关键一环,根据区域发展背景、自身发展条件和发展阶段,确定符合实际的发展策略,制定相应的政策导向是实现小城镇健康发展、特色发展的关键。 

  (1)作用。从江苏小城镇发展的历程和发展趋势看,小城镇的作用首先是区域分工的重要环节,接受城市经济辐射,成为制造业产业链的组成部分,而自然资源、人文资源丰富的“特色城镇”有了现代交通的支撑,承担起城市的休闲、旅游度假等功能,带动其他城镇共同成为服务链条的一个环节;其次是城乡空间体系不可或缺的节点,是一定区域生产生活服务的中心;第三是提高农村的依托,建设设施配套、环境宜居的小城镇,是缩小城乡差距、打造美丽城乡的空间栽体,也是“进不了城、回不了乡”的农民的归属;第四是基本公共服务全覆盖的基本单元,一定规模的常住人口和相对合理的服务半径,是设施规模合理、居民使用方便的需要。 

  (2)路径。小城镇的发展路径与其所处的区域背景、交通区位、资源条件、发展基础、发展阶段密切相关。比如,苏南的小城镇地处沪宁经济走廊,区域交通发达、城镇密集、人多地少,借助改革开放的机遇,经历了乡镇工业为代表的苏南模式起步和外向型经济洗礼,城镇化水平和城乡一体化程度高,城镇基础设施、公共服务配套水平高,转型发展、存量优化、环境改善、提高城镇化质量成为今后主要任务,苏中苏北平原地区城镇化水平低、区域性高速公路、铁路网尚在建设过程中,乡镇撤并为区域统筹布局产业空间创造了条件,择优培育重点中心镇和相对集中布局工业园区,有利于推进城镇化进程,形成合理的城镇体系格局,也有利于工业污染治理,可以避免走苏南村村点火、户户冒烟、用地粗放、环境污染的老路,接受苏南产业转移、围绕供给侧改革创新是苏中苏北的发展路径;苏北水乡湿地地区和苏南丘陵山地地区,是生态较为敏感的地区,在江苏省城镇体系规划中确定为城镇点状发展地区,空间格局上依托现有城镇点状发展,避免蔓延连片,发展现代农业、特色产业和休闲旅游业是重点方向。 

  (3)特色。特色小镇衡量标准包括产业发展、美丽宜居、文化传承、服务便捷、体制机制5个方面,首批特色小镇大多具有历史悠久、环境优美、交通便捷、经济基础好、邻近大都市等特点,对引领区域发展起到很好的带动和示范作用。无论哪种类型的特色小镇往往既是自然、文化资源丰富的旅游镇,又是二、三产发达的中心镇。抛开产业发展的特色.从本质上讲,不仅是特色小镇,其他小城镇也应当有特色,宜居是共同的基本要求。一般的小城镇作为宜居生活的载体,适应区域分工,与重点中心镇形成配套关系,将是一种长期的存在,有人进不了城、进不了中心镇,可以留在适宜的小城镇生活,到城里或重点中心镇工作,是一种客观需求,这样的小城镇将是不可替代的单元,而且更为面广量大,需要更多关注。这样的小城镇特色的塑造,主要是公共设施配套、公共空间的营造、城镇管理的创新,自然和谐,步行尺度、宁静悠闲、熟人社会是小城镇空间和人文环境的根本,政府应当在这些方面多做扶持和引导。一些苏北小城镇利用土地指标出让的收益解决资金投入问题,统一由政府或开发商按农民意愿和规划建设新区,起到很好的效果。 

  (4)误区。过度追求产业发展和经济效益,丢掉小城镇生态、宁静、宜人的人文和空间特色,表现为:一是破坏景观,超过环境承载的过度开发利用,破坏生态环境,丧失自然特色,造成景观破碎化;二是主次颠倒,历史街区过度商业化,建设全新的“古街”,驱赶原住民,热衷于将城镇打造为景区,颠倒了“特色小镇”首先是本地居民的家园,而不仅仅是外来者乐园的关系;三是不切实际,不分条件搞特色,盲目追求高大上。急功近利搞形象,不考虑发展的阶段性、市场需求、运行效率和维护成本;四是尺度失调,对资本进入不加引导,完全复制照搬城市建设模式,小城镇甚至农村社区也都建设高层居住小区,对城镇空间和面貌造成建设性破坏。 

  

转载自:城市规划学刊,不代表我局立场

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