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【规划视角】论战略性交通网络规划
编稿时间:2017-09-04 字体: 发稿人:株洲规划局
 

摘要:在我国城镇化进程中,交通网络规划建设在一定程度上发挥着带动和引领作用。客观上,以“主客均衡”为出发点的传统交通网络规划已经难以完全适应纷繁复杂多变的发展环境,亟待建立战略性的交通网络规划。本文探讨了战略性交通网络规划的基本方法,一是突出关键因素,重点抓住交通网络中的“系统慢变量”加以谋划;二是充分考虑交通与城市空间格局的互相关联性,通过交通引导发展;三是促进交通网络规划体制创新,使战略性交通网络规划与空间规划更加适应。进而,文章评析了国家高速公路网规划以及贵州省、广州市在交通网络规划建设方面的经验,探讨了国家层面、区域和城市层面交通网络规划的思路和策略。

 

关键词:交通网络规划;战略规划;系统慢变量;交通引导发展;人居环境

 

林树森,十二届全国政协常委,贵州省原省长。

吴良镛,中国科学院院士,中国工程院院士,清华大学建筑学院教授。

武廷海,清华大学教授,首都区域空间规划研究北京市重点实验室副主任。

 

1.引言

当前,我国正处于大规模城镇化进程中,城镇化导致了城市和区域人口、经济要素的活跃流动。2014年,我国全社会客运量高达220.94亿人次,货运量高达431.30亿吨;全国铁路营业总里程已达到11.2万公里,其中高速铁路里程达1.6万公里;公路总里程已达到446万公里,其中高速公路里程达11万公里[1]。我国的高速公路、高速铁路历程皆已稳居世界第一。

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》要求,“完善综合运输通道和区际交通骨干网络,强化城市群之间交通联系,加快城市群交通一体化规划建设,改善中小城市和小城镇对外交通,发挥综合交通运输网络对城镇化格局的支撑和引导作用[2]。”可以预期,在我国未来城镇化进程中,交通网络建设的作用愈发突出,城市与区域的发展方向、空间结构、人口与经济要素布局等等,无不需要适当的交通网络条件作为支撑,在相当程度上交通网络将发挥带动和引领作用。因此,我们对于交通网络规划的理解,已不能停留在狭义的交通层面上,必须根据新型城镇化对交通网络发展的客观要求,从战略的和全局的高度,对交通网络规划与城市及区域空间发展进行整体谋划。 

2.对传统交通网络规划的再思考

当前,实践中的交通网络规划主要是一种面向交通设施选址、配设等领域的专项规划。就其方法而言,主要是从供需分析角度出发的,即用科学的方法预测交通需求,根据需求确定交通供给的建设任务、建设规模、步骤、政策等等,规划的主要分析方法和手段包括居民出行调查(OD调查)、交通生成预测、交通分布预测等等。究其实质,这是一个不断使交通供给满足交通需求、不断追求供需平衡的规划过程。这类规划方法已经在长期的实践中发挥了重要作用,具有较强的科学性和实用性,是道路交通系统规划和发展中不可或缺的环节。

然而,传统的交通网络规划方法也有其内在不足。如果将交通系统本身称之为“主体”,将交通系统所处的社会、经济、政治、文化和技术等环境因素称之为“客体”,那么,可以认为传统的交通规划方法也就是一个不断使主体满足客体、不断追求“主客均衡”的过程[3]。以主客均衡论指导交通网络规划存在两个主要的缺陷:其一,忽视了城市和区域的系统性与复杂性,难以体现交通系统与其他城市系统之间的相互作用与影响;其二,一定程度上混淆了交通系统发展的长期性与短期性之间的关系,难以区分系统中变化速度较快和较慢的因素,从而可能导致规划策略治标不治本。

“主客均衡”的交通网络的规划建设囿于被动跟进城市发展,有时可能解决了眼前的矛盾,却对更加长远的发展造成了不利影响。随着生产力水平的提高和区域城市化水平的提高,一座城市原有的城市形态可能显得不适应,需要改善、拓展和壮大原有的交通网络,建设新的交通设施。新的网络和设施投入可以缓解目前的交通问题,但一段时期过后,城市的进一步发展往往又会导致交通系统产生新的不适应。交通的供给就是在这种“适应——不适应——再适应——再不适应……”的循环中发展壮大,新规划的网络不久就沦为了落后的网络。为了适应不断涌现的交通需求,交通网络就面临着不断地修补,逐渐变得重叠交错,导致城市空间切割碎化,成为了发展的瓶颈。

当代城市和区域发展的过程,往往也是一个空间结构的调整过程,伴随着城市格局和功能的不断变化、交通方式和交通工程的日益复杂、机动车的快速增长等等现象。系统的演化改变了规划的条件,也就迫使规划改变策略。着眼当前、按照“主客均衡”思维做出的规划也往往是滞后的规划,通常一个中长期规划执行期尚未结束又开始了另一轮规划。面对这些问题,就有必要摆脱“主客均衡”的规划思维方式,从战略的角度探讨交通网络的规划与发展。

3.战略性交通网络规划初探

在人居环境科学视野中,城市及区域是典型的复杂巨系统,其中包含着大大小小、紧密联系的子系统,系统中较高的层次决定着较低的层次,子系统之间需要相互协同从而构成一个有机的整体[4~5]。交通网络是城市和区域人居环境的一个子系统,需要服从人居环境的整体秩序,也需要与自然、人、社会、居住和其他支撑系统的空间布局相适应。城市和区域交通问题,往往是城市或区域问题的一个缩影,而不是单纯的交通本身,例如关于北京交通的拥堵问题,原因十分复杂,北京单中心集聚的城市形态、人口和功能过度集中、历史形成的放射环形的交通结构不尽合理等等,都是导致拥堵的原因[6]。

本文提倡一种战略性交通网络规划,其基本方法包括:第一,突出关键因素,重点抓住交通网络中的“系统慢变量”加以谋划;第二,充分考虑交通与城市空间格局的互相关联性,通过交通引导发展;第三,促进交通网络规划体制创新,使战略性交通网络规划与空间规划更加适应。

3.1抓住交通网络中“系统慢变量”

战略性的规划有其内在要求,“一方面,以区域的、国家的和世界的眼光思考城市发展中的问题,从更高的空间层面战略性地解决问题;另一方面,通过战略性思维,敏锐地把握城市问题的本质走向,在初露端倪时,即做出正确的判断和应对,防患于未然[7]。”战略性思维建立在全局观与发展观之上,特别是要重视城市和区域长远发展的整体架构,进而再详细探讨城市在某个地区、某个时段的发展规划。就交通网络规划而言,就是要充分处理好对于交通与长远发展关系最为密切的部分,也就是抓住交通系统中的“系统慢变量”。

所谓“系统慢变量”,就是在系统中变化速度较慢的结构性变量,这些慢变量对于系统运动往往发挥着支配性的作用。在协同学中,用序参量测度大量子系统集体运动的宏观整体模式的有序程度。许多系统在演化过程中,有多个序参量同时发挥作用,这些序参量之间可能相互合作、也可能相互竞争,发生着错综复杂的交互作用。在系统的运动中,一个或几个序参量相对于其他参量有可能取得主导地位,从而成为支配要素,这些支配要素,往往就是变化较慢的因素。根据协同学原理,支配要素不发生变化,系统的特性也不会发生结构性变化,也就是说慢变量支配快变量[8~9]。由于区域和城市系统运动的复杂性,通常难以用微分方程等定量方法解答城市和区域问题。然而,根据系统演化的特征,可以定性地筛选出城市和区域演化的支配变量,突出这些支配变量的地位和作用,从而引导系统的演化方向,这是一种战略性的规划思维。

大量的理论和实践表明,道路交通系统对于区域空间的演化起基础性的作用,是区域空间演化的“系统慢变量”。而受不同要素变化速度差异的影响,道路交通系统中的不同要素也存在着“快变量”与“慢变量”的区别。交通区位论分析了在交通现象中,地理因素、社会经济因素、科技因素对交通网络的贡献,并指出了三个因素之间的速度变化关系:地理因素变化速度﹤社会经济因素变化速度﹤科技因素变化速度。它们决定了交通网络中三种特性的变化速度:网络的地理几何特征变化速度﹤网络的结构特征变化速度﹤网络的技术特征变化速度[10]。交通网络的地理几何特征(也就是网络的格局),是系统中的一个主要的慢变量。

在交通网络规划中抓住“系统慢变量”,也就是要在战略层面上重点谋划交通网络的空间格局。这种谋划,不是沿袭交通需求与供给平衡的思维,仅仅从现状和增量角度去解决交通问题,也不是简单地对既有的交通网络进行修补,而是尽可能地使交通网络的规划空间格局,能够配合城市和区域格局的未来发展,使交通网络的组织能够有效地引导社会经济要素在空间上的集聚或疏散,通过交通网络格局的优化安排实现“交通引导发展”这个目标。

3.2通过交通引导发展

所谓“交通引导发展”,就是要在谋求人居环境整体秩序的基础上思考交通网络的安排,从而使交通网络布局本身成为一种积极主动的战略手段,而不仅停留在被动地适应发展。认识到交通问题的根源是城市和区域发展的种种不协调,优化交通网络,就要从促进城市和区域发展的协调性角度出发。

在城市和区域规划的理论体系中,事实上早已融入了“交通引导发展”的思想,可资借鉴。例如,霍华德(Ebenezer Howard)的田园城市中已经包含了以放射状加环状的道路和铁路系统支撑区域城镇布局形态的观念;丹尼尔·伯纳姆完成的《芝加哥规划》将完善区域综合交通系统作为一项重要的内容,力求使交通走廊与城市中心和绿地公园的布局相得益彰;20世纪中叶美国城市蔓延问题出现后,随之产生了以交通引导发展的TOD(Transit Oriented Development)理论,等等。在北京空间发展战略研究中,提出从梳理和改善区域综合交通系统出发重组发展空间,实现北京核心城市的有机疏解与京津冀范围的重新集中,从战略高度和区域层面化解中心城区交通拥堵问题[6]。这些“交通引导发展”规划理论与实践,倡导以新的交通模式形塑新的城市发展模式,使交通成为人居环境整体创造过程中的一个积极主动的因素。

在“交通引导发展”的规划实践中,重点和难点是使交通系统与其他人居环境子系统在空间布局上相互协调、相得益彰。在这个方面,可以抓住聚落组团(以及相应的土地利用)、交通网络、生态绿地这三个基本的要素,对城市发展方向作“轮廊性规划”[11]。例如,《京津冀地区城乡空间发展规划研究》曾经提出“交通轴+葡萄串+生态绿地”的空间规划模式,设想使公共交通走廊与不同的公共空间、居住区、城市职能单位等(葡萄串)发生联系,形成相对集约成片、多中心式的发展格局;与自然的山脉河湖相结合,在交通轴之间穿插各种公园与防护隔离带,从整体上塑造京津冀地区的空间发展秩序[12]。

协调上述三种要素的空间布局,可以起到控制城市和区域发展的整体结构的作用,有助于降低城市建设成本,也有助于塑造良好的城市形态。在此基础上进一步深化各类详细的规划安排,推进从战略层面的设想到战术层面的落实。

3.3促进交通网络规划体制创新

随着中国城市发展的内外部环境急剧变化,空间规划的战略性正在逐步增强,规划的方式和方法,可能正在从传统框架向“战略规划—行动计划”体系转变[7]。其中,战略层面的规划主要是从空间上整合城市多方面发展需求,解决关系城市发展的区域生态环境保护与发展、基础设施协凋、资源共享等原则问题;行动计划是面向规划落实,在战略指引下明确各项具体措施和具体策略。交通网络规划在体制机制上,也可以相应地调整,从而适应新的空间规划体系。

就交通网络规划而言,建议将规划分为战略和战术两个层面,区分战略性交通网络规划与狭义的交通规划。在区域规划、战略规划编制阶段,开展战略性的交通网络规划研究,主要采用“交通引导发展”的规划思路,在城市和区域发展的整体设想指导下,明确交通网络发展的战略目标与空间格局,协调交通网络、聚落组团、生态绿地的总体布局。在战术和行动计划层面,根据战略性交通网络规划的总体设想,进一步梳理交通发展的各项具体目标,对具体问题和具体目标的探讨,可以充分采用传统交通规划的分析方法。

4.对国家高速公路网规划的思考

2004年经国务院审议通过的《国家高速公路网规划》是全国高速公路网络建设的总体部署,《规划》要求由7条射线、9条纵线、18条横线组成“7918”的网络格局(图1)[13]。由于上述规划对于全国城市的发展具有长远意义,可以从战略的角度对规划进行探讨,分析规划的路网布局模式是否符合我国城市发展的长远要求。

图1︱国家高速公路网布局方案 图片来源:参考文献[13]

当前国家高速公路网规划采取的路网布局原则为:(1)规划路线总体上采用放射加方格网状布局,形成由中心城市向外放射及横贯东西、纵贯南北的大通道;(2)以城市为节点,连接所有目前城镇人口在20万以上的城市。依据经济和人口分布情况,按照“东部加密、中部成网、西部连通”的原则布局[14]。总体上,规划布局采用了一种“树形”路网结构,即以首都为中心的放射线网与围绕全国经济中心的放射线子网,两大系统相互交织形成纵横格。按照上述部署,首都至各省会的路网为“巨”线,省会至各市的路网为“粗”线,市县间路网为“细”线,县乡间路网为“毛细”,高速公路建设也依据道路层级,按照先高后低的时序安排。上述路网格局固然有其优势,但也存在一定的问题。树形格局有利于首都和省会城市的发展,促进特大城市、大城市发挥中心的作用。但是,如果以小城市作为网络节点加以考虑,树形道路网络却不尽合理。有研究统计了“7918”网络中20万人口小城市连通的高速公路数量,结果发现268个城市中有115个城市仅有一条高速公路通过,为使这些城市发挥网络节点的作用,仍然有很多路段需要增加建设[15]。

从战略思维探讨,我国新型城镇化已经进入了促进大中小城市协调发展的阶段,除了发展中心城市,很多小城市也需要作为带动区域发展的“微中心”得到充分发展,这些城市也迫切需要改善高速交通网络的连通状况。从更为长远的目标来看,在高层级线路基本成型之后,还要进一步推进低层级的道路建设。如果完全按照“树形”路网结构推进,地级市、县城也建设放射式路网体系,那么,则会形成越来越多的小的放射系统,这可能造成整个网络杂乱无章,难以满足地级市、县城和小城市之间互通互联的需要,也会导致土地浪费等问题[16]。

中国当前仍然处于较快速的城镇化和城镇发展建设阶段,在这个阶段,不仅要考虑大城市的交通需求,也要立足长远,优化各级城市在交通网络中的位置和作用,科学安排高速交通网络的整体格局和建设时序。本文认为,县是我国历史最长、最稳定的一级行政机构,县城是我国城乡人居环境中一个重要的环节。全国高速公路的布局,应当兼顾考虑县城的发展需求。可以考虑以县城作为路网节点,总体上形成首都辐射省会,省际多路连通,地市高速通达,县县国道覆盖的整体格局,整体规划、分期实施、减少重复建设。

5.城市与区域战略性交通网络规划实践

5.1贵州省公路网络规划

贵州省属于我国经济社会发展相对滞后的地区,长期受到交通等因素的制约,物流不畅、信息闭塞。改革开放以来,随着西部大开发等战略的实施,贵州的情况有了较大的改善,但交通、物流和发达地区相比依然存在较大的差距,存在公路通道不足、通达深度不够、道路等级较低、质量较差等问题,制约了全省经济社会发展。

2005年编制的贵州省骨架公路网规划将全省的公路网分为骨架公路网、干线公路网和农村公路网三个层次,骨架公路在功能上以全省所辖地(州、市)、县(市)政府驻地为节点,由二级及二级以上公路组成;
2020年骨架公路网规划布局方案确定为“三纵三横八联八支”,全省多数规划路段属于次骨干公路,道路设计时速较低(图2)[17]。贵州有广大的交通相对闭塞、亟待改善的落后地区,按照规划,这些地区仍将长期面临相对不良的交通状况。2007年,贵州开始新一轮高速公路网规划。从带动全省均衡发展的战略角度出发,按照抓住系统慢变量的规划思维,在高原山地规划了较为完整的高速公路网络,网络采用以县城为路网节点的棋盘式布局(图3)[18]。长远而言,上述路网布局具有两个明显的优势:一是可视发展需要进一步加密或放松;二是棋盘状网络可视需要再连接棋盘的对角线加以补充建设,路网的灵活性和适应性较大。

图2︱贵州省骨架公路网规划方案 图片来源:参考文献[17]

图3︱贵州省高速公路网布局规划 图片来源:参考文献[18]

贵州的经验表明,交通网络规划应当适应区域平衡的长远目标,而不是囿于主客均衡的规划方法,延续和固化落后地区的交通状况。贫困山区经济落后、运量有限,起步修路往往从低级别开始。对于边远村镇,这种做法无可非议。然而一个省的骨干公路网,可以根据战略安排适度超前发展,而非仅仅依据当前的交通流量规划建设。

5.2广州城市道路网络规划

世纪之交,广州开展了一次“定性”的实践,对城市道路交通长期规划在新、旧城区采取了不同做法。

上世纪90年代后半期,广州市政府提出了“拉开建设、有机疏散、新区先行、带动老区”的城市发展策略。2000年,随着番禺、花都撤市设区(包括随后的南沙、萝岗新区的建立),广州的城市空间有很大拓展。广州城市战略规划明确提出提升城市人居环境,从城市发展战略考虑,建议中心城区人口外迁。从战略层面分散交通源,建立多中心的网络规划。在交通网络发展方面,考虑到旧城中心人口高密度地区的交通设施过度聚积可能会恶化交通堵塞,建议采取“交通引导发展”模式,交通设施先行,支持城市规划调整、拓展城市空间。

新区建设非一日之功,而旧城区在相当长的一个阶段还是城市经济收入、经济发展和市民生活居住的重心区域,如何在改善旧城人居环境的同时保持地区经济发展,这是一个难题。为解决这一难题,市政府提出了“一手抓适应,一手抓提高”的城市道路交通建设的具体方针。所谓“适应”就是指旧城区的交通要解除对生活、生产的制约“瓶颈”,所谓“提高”就是新区按现代化高标准建设道路交通设施,为全面改善整个城市的人居环境打下基石。

在上述战略思考下,广州市一方面改善旧城中心交通状况,建设了内环路。在建设中,并没有完全按交通流量预测结果分段确定车道数,而是全线统一采用6车道,从而满足了城市较为长远的交通要求,实现了城市东、西、南、北交通流量的基本平衡。另一方面,对全市的轨道交通网络进行了重新布局,布局依据也不是仅仅参照当时的交通OD调查数据,而是将城市轨道网络布局作为一种战略性的规划工具,考虑到引导人口从老城区外迁、推进城市南拓这个战略安排,重点建设了连接老城和广州新城、南沙地区的由环线和跨区射线构成的轨道交通子网(图4)[19,20]。

图4︱广州市轨道交通线网规划的演变过程 图片来源:参考文献[20]

总体看来,广州市的上述交通网络规划决策对于城市的长远发展发挥了较好的促进作用,一是有效平抑了老城区的房价,减少了人口外迁、功能转移和城市更新的难度,二是拉动了广州南拓战略的有效实施,带动了新城开发建设。这些经验表明,从战略性交通网络规划的视角出发,城市道路交通的长期规划应该突出战略理念,为塑造合理的城市空间格局和美好的人居环境服务。 

6.结论

本文针对我国大规模快速城镇化进程中大城市地区的规划实践,总结提出战略性交通网络规划的概念,冀图说明:在大城市地区,道路交通设施供给与其需求不尽匹配往往只是问题的现状与表象,解决交通拥堵问题不能仅从简单地增加交通设施入手;反之,应采取城市结构调整与交通发展相辅相成的规划方式。

战略性交通网络规划,与其说是一种交通专项规划,不如说是一种特殊类型的“空间规划”。2013年党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,空间规划正成为实现良好的空间治理的手段与工具。战略性交通网络规划作为一种特殊类型的“空间规划”,无疑将在国家治理能力现代化与空间规划体系建设中发挥重要的作用。

 

参考文献

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